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財(cái)政部和發(fā)改委的PPP戰(zhàn)爭(zhēng),塵埃落定?

日前,國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資 〔2016〕1744號(hào),以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》),明確要求各地發(fā)展改革部門(mén)會(huì)同有關(guān)行業(yè)主管部門(mén),切實(shí)做好能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作(PPP)推進(jìn)工作。
 
《通知》從抓好項(xiàng)目準(zhǔn)備、加強(qiáng)項(xiàng)目聯(lián)審、扎實(shí)做好項(xiàng)目決策、建立合理投資回報(bào)機(jī)制、促進(jìn)項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施、構(gòu)建多元化退出機(jī)制、積極發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)作用、鼓勵(lì)引導(dǎo)民間投資和外商投資、優(yōu)化信用環(huán)境等9個(gè)方面做出具體工作部署。
 
業(yè)內(nèi)專(zhuān)家表示,《通知》印發(fā),標(biāo)志著我國(guó)推進(jìn)PPP工作職責(zé)分工更加明確,由國(guó)家發(fā)展改革委牽頭負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目推進(jìn)獲得國(guó)務(wù)院認(rèn)可,接下來(lái),在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等“6+1”個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目推進(jìn)有望加速。

 

國(guó)務(wù)院明確推進(jìn)PPP工作部門(mén)職責(zé)分工
圍繞PPP,國(guó)家發(fā)展改革委與財(cái)政部之間的職責(zé)劃分一直是社會(huì)廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者通過(guò)梳理發(fā)現(xiàn),就在7月7日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上,兩部門(mén)PPP權(quán)責(zé)劃分得以明確。
 
在國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)的此次會(huì)上,議題之一是聽(tīng)取政府和社會(huì)資本合作模式推廣情況匯報(bào),更有效地推動(dòng)和激發(fā)社會(huì)投資活力。
 
針對(duì)當(dāng)前推廣PPP方面存在的政策銜接配套不足、社會(huì)資本參與度不高等問(wèn)題,此次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議厘清了有關(guān)部門(mén)職責(zé),同時(shí)要求,要以推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作來(lái)促進(jìn)投融資體制改革,在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入。
 
這也是國(guó)務(wù)院層面首次明確推進(jìn)PPP工作的部門(mén)職責(zé)分工,并提出在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域兩個(gè)領(lǐng)域推廣PPP模式。
 
而結(jié)合剛剛印發(fā)的《通知》,我們可以得知,傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目由國(guó)家發(fā)展改革委牽頭負(fù)責(zé)。那么,公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的推進(jìn)工作自然由財(cái)政部牽頭負(fù)責(zé),這也能從財(cái)政部官網(wǎng)發(fā)布的一則消息得到印證。
 
7月23日,財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌在成都帶隊(duì)對(duì)四川省PPP工作開(kāi)展調(diào)研督導(dǎo)。在期間召開(kāi)的座談會(huì)上,史耀斌指出,黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)PPP工作高度重視,7月7日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議專(zhuān)題研究部署推進(jìn)PPP工作,進(jìn)一步明確要求財(cái)政部要發(fā)揮好在公共服務(wù)領(lǐng)域推進(jìn)PPP工作的牽頭作用。
 
至此,國(guó)家發(fā)展改革委與財(cái)政部?jī)刹块T(mén)推進(jìn)PPP工作職責(zé)分工得以明確,分領(lǐng)域牽頭負(fù)責(zé)工作機(jī)制正式建立。
明確和統(tǒng)一PPP實(shí)施領(lǐng)域
一直以來(lái),對(duì)于PPP推行的范圍都沒(méi)有統(tǒng)一清晰的界定,社會(huì)各界認(rèn)知也不盡一致。但通過(guò)梳理有關(guān)文件,大多將PPP實(shí)施領(lǐng)域分為兩大類(lèi),即基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。
 
2014年,是PPP政策密集出臺(tái)的一年,也是PPP發(fā)展的爆發(fā)年。2014年9月,財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金[2014]76號(hào)),通知強(qiáng)調(diào)指出“政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。”并認(rèn)為“政府部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管,以保證公共利益最大化。”
 
2014年12月,國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改投資[2014]2724號(hào)),專(zhuān)門(mén)提到“PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)項(xiàng)目。”
 
2015年4月,經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)后,國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合財(cái)政部等部門(mén)第25號(hào)令發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》也指出“鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng),提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。”
 
2015年5月,《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào))中明確提出“在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域,廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式。”
 
2016年,《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》(中發(fā)[2016]18號(hào))中也明確“加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等領(lǐng)域價(jià)格改革,完善市場(chǎng)決定價(jià)格機(jī)制。”
 
而7月7月召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議則是在此前發(fā)布的一系列政策措施及實(shí)踐基礎(chǔ)之上,正式明確和統(tǒng)一了PPP實(shí)施領(lǐng)域,即分為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)兩大類(lèi)。從上世紀(jì)80年代開(kāi)始,在能源、交通運(yùn)輸、農(nóng)林水、環(huán)境保護(hù)、重大市政工程等領(lǐng)域,由投資主管部門(mén)主導(dǎo),主要采取特許經(jīng)營(yíng)等方式推行PPP模式,在業(yè)內(nèi)專(zhuān)家看來(lái),這些領(lǐng)域即為傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。此次會(huì)議不單是劃清了部門(mén)職責(zé)分工,更是對(duì)PPP實(shí)施領(lǐng)域進(jìn)行了明確界定,賦予了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)新的內(nèi)涵。
牽頭負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目 發(fā)改部門(mén)有優(yōu)勢(shì)
牽頭負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目,發(fā)展改革部門(mén)有傳統(tǒng)。一直以來(lái),作為投資主管部門(mén)的發(fā)展改革部門(mén),積極探索在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣PPP模式,已取得一批實(shí)踐成果。
 
早在上個(gè)世紀(jì)80年代,我國(guó)就開(kāi)始在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域探索實(shí)行PPP模式,采取BOT方式建設(shè)的深圳沙角B電廠,被認(rèn)為是我國(guó)最早的PPP項(xiàng)目。1994年,原國(guó)家計(jì)委(國(guó)家發(fā)展改革委的前身)選取了廣西來(lái)賓B電廠、成都第六水廠、廣東電白高速公路、武漢軍山長(zhǎng)江大橋和長(zhǎng)沙望城電廠等五個(gè)項(xiàng)目,正式開(kāi)展BOT試點(diǎn),被認(rèn)為是我國(guó)PPP模式發(fā)展的開(kāi)元之年。
 
此后,PPP模式加速發(fā)展,投資主體逐漸向國(guó)企和民企擴(kuò)展,投資范圍擴(kuò)展到高速公路、橋梁隧道、軌道交通、污水垃圾處理等多個(gè)領(lǐng)域,項(xiàng)目運(yùn)行方式從以BOT為主拓展到BOOT、TOT等多種模式,為持續(xù)提高我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施水平發(fā)揮了積極作用。
 
牽頭負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目,發(fā)展改革部門(mén)有優(yōu)勢(shì)。據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者了解,能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項(xiàng)目,往往投資規(guī)模大、項(xiàng)目難度高、建設(shè)周期長(zhǎng),關(guān)系到國(guó)計(jì)民生和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。發(fā)展改革部門(mén)作為投資主管部門(mén),建立有一套完善的政府投資項(xiàng)目決策審批機(jī)制,能夠保證基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目順利實(shí)施。
 
在能源、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通運(yùn)輸、重大市政工程特別是城市軌道交通等領(lǐng)域,通常是由發(fā)展改革部門(mén)單獨(dú)或會(huì)同各行業(yè)主管部門(mén)共同編制規(guī)劃,審批項(xiàng)目,業(yè)已形成一整套完善的工作機(jī)制。組織實(shí)施能源領(lǐng)域項(xiàng)目的國(guó)家能源局,也是國(guó)家發(fā)展改革委管理的國(guó)家局。
 
而包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利在內(nèi)的“三農(nóng)”領(lǐng)域,對(duì)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義,大量基礎(chǔ)設(shè)施需要建設(shè)。據(jù)了解,每年有超過(guò)50%的中央預(yù)算內(nèi)投資資金用于這些領(lǐng)域。近年來(lái),國(guó)家持續(xù)加大環(huán)境保護(hù)力度,中央預(yù)算內(nèi)投資資金、專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金也大量投向該領(lǐng)域,用于支持京津冀及重點(diǎn)地區(qū)污染治理、城鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施及污水管網(wǎng)工程建設(shè)、重點(diǎn)流域水污染防治和水生態(tài)治理等。
 
科學(xué)的價(jià)格機(jī)制是保障PPP項(xiàng)目落地的關(guān)鍵因素之一。作為重要的政策制定部門(mén),發(fā)展改革部門(mén)日積月累、經(jīng)驗(yàn)豐富,制定出臺(tái)了諸多富有成效的政策措施。特別是在價(jià)格機(jī)制方面,科學(xué)合理確定價(jià)格,建立完善的價(jià)格形成機(jī)制能夠保障各方利益。目前,國(guó)家正在積極推進(jìn)供水、供氣、供熱、垃圾處理等領(lǐng)域的價(jià)格改革,建立使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼類(lèi)項(xiàng)目的合理投資回報(bào)機(jī)制。
 
牽頭負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目,發(fā)展改革部門(mén)經(jīng)驗(yàn)豐富。作為宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)綜合部門(mén),發(fā)展改革系統(tǒng)與各有關(guān)部門(mén)關(guān)系密切,工作機(jī)制順暢,特別是在“6+1”個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施各環(huán)節(jié)經(jīng)驗(yàn)豐富。
7大類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域重大項(xiàng)目有據(jù)可依
《通知》明確基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域主要包括能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程“6+1”共7大類(lèi)。
 
中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者通過(guò)梳理對(duì)照發(fā)現(xiàn),在國(guó)家發(fā)展改革委、交通運(yùn)輸部、國(guó)家能源局等有關(guān)部門(mén)近期出臺(tái)的文件中,分別明確了支持社會(huì)資本參與鐵路、公路水路、能源領(lǐng)域的項(xiàng)目范圍,此范圍與《通知》中關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣PPP模式的重點(diǎn)項(xiàng)目領(lǐng)域相符合。
 
能源領(lǐng)域重點(diǎn)項(xiàng)目和交通運(yùn)輸領(lǐng)域的鐵路運(yùn)輸類(lèi)、道路運(yùn)輸類(lèi)、水上運(yùn)輸類(lèi)、綜合類(lèi)重點(diǎn)項(xiàng)目分別是《國(guó)家能源局關(guān)于在能源領(lǐng)域積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式的通知》(國(guó)能法改[2016]96號(hào))、《國(guó)家發(fā)展改革委 財(cái)政部 國(guó)土資源部 銀監(jiān)會(huì) 國(guó)家鐵路局關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和擴(kuò)大社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路的實(shí)施意見(jiàn)》(發(fā)改基礎(chǔ)[2015]1610號(hào))和《交通運(yùn)輸部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資公路水路交通運(yùn)輸領(lǐng)域的實(shí)施意見(jiàn)》(交規(guī)劃發(fā)[2012]160號(hào))文件中明確提出支持的項(xiàng)目。
 
據(jù)了解,水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目范圍也是經(jīng)征求有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)后確定的。
 
重大市政工程領(lǐng)域界定為采取特許經(jīng)營(yíng)方式建設(shè)的城市供水、供熱、供氣等項(xiàng)目,也完全符合《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào))中所強(qiáng)調(diào)的“市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的,按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》執(zhí)行”的規(guī)定。
 
此外,借鑒國(guó)家統(tǒng)計(jì)局國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)(GB/T4754-2011)標(biāo)準(zhǔn),其中關(guān)于環(huán)境治理的具體范圍,包括水污染治理、大氣污染治理、固體廢物治理、危險(xiǎn)廢物治理、放射性廢物治理以及其他污染治理;道路運(yùn)輸業(yè)的范圍也包括城市軌道交通等!锻ㄖ分嘘P(guān)于環(huán)境保護(hù)、城市軌道交通PPP項(xiàng)目的涉及范圍與該分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)相符合。
 
業(yè)內(nèi)專(zhuān)家表示,《通知》的印發(fā)有助于推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP工作的開(kāi)展,打破基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域準(zhǔn)入限制,提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理效率,鼓勵(lì)引導(dǎo)民間投資,進(jìn)一步激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力,增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力。

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