國家出臺政策完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認真貫徹落實。

　　《意見》提出，逐步建立規(guī)范高效的“三權(quán)”運行機制，不斷健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入、建設社會主義新農(nóng)村提供堅實保障。意見要求，完善“三權(quán)分置”辦法，要不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用。通過實踐探索和理論創(chuàng)新，逐步完善“三權(quán)”關(guān)系，為實施“三權(quán)分置”提供有力支撐。意見指出，要扎實做好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，確認“三權(quán)”權(quán)利主體，明確權(quán)利歸屬，穩(wěn)定土地承包關(guān)系。建立健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，完善工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風險防范機制，確保土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。構(gòu)建新型經(jīng)營主體政策扶持體系，加快農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律修訂完善工作。

《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》主要內(nèi)容如下。

　　為進一步健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，現(xiàn)就完善農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置（以下簡稱“三權(quán)分置”）辦法提出以下意見。

一、重要意義

　　現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，順應農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)（以下簡稱“三權(quán)”）分置并行，著力推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。“三權(quán)分置”有利于明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，更好地維護農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體的權(quán)益；有利于促進土地資源合理利用，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和資源利用率，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

二、總體要求

　　基本原則

　　——尊重農(nóng)民意愿。堅持農(nóng)民主體地位，維護農(nóng)民合法權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，發(fā)揮其主動性和創(chuàng)造性，加強示范引導，不搞強迫命令、不搞一刀切。

　　——守住政策底線。堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，堅持農(nóng)村土地集體所有，堅持家庭經(jīng)營基礎性地位，堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了。

　　——堅持循序漸進。充分認識農(nóng)村土地制度改革的長期性和復雜性，保持足夠歷史耐心，審慎穩(wěn)妥推進改革，由點及面開展，不操之過急，逐步將實踐經(jīng)驗上升為制度安排。

　　——堅持因地制宜。充分考慮各地資源稟賦和經(jīng)濟社會發(fā)展差異，鼓勵進行符合實際的實踐探索和制度創(chuàng)新，總結(jié)形成適合不同地區(qū)的“三權(quán)分置”具體路徑和辦法。

三、逐步形成“三權(quán)分置”格局

　　（一）始終堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位。農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的根本，必須得到充分體現(xiàn)和保障，不能虛置。土地集體所有權(quán)人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。農(nóng)民集體是土地集體所有權(quán)的權(quán)利主體，在完善“三權(quán)分置”辦法過程中，要充分維護農(nóng)民集體對承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項權(quán)能，發(fā)揮土地集體所有的優(yōu)勢和作用。農(nóng)民集體有權(quán)依法發(fā)包集體土地，任何組織和個人不得非法干預；有權(quán)因自然災害嚴重毀損等特殊情形依法調(diào)整承包地；有權(quán)對承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體使用承包地進行監(jiān)督，并采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為。承包農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)的，應在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)進行，并經(jīng)農(nóng)民集體同意；流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的，須向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒�。集體土地被征收的，農(nóng)民集體有權(quán)就征地補償安置方案等提出意見并依法獲得補償。通過建立健全集體經(jīng)濟組織民主議事機制，切實保障集體成員的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，確保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權(quán)，防止少數(shù)人私相授受、謀取私利。

　　（二）嚴格保護農(nóng)戶承包權(quán)。農(nóng)戶享有土地承包權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎，要穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長久不變。土地承包權(quán)人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。農(nóng)村集體土地由作為本集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)民家庭承包，不論經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭。任何組織和個人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農(nóng)戶的土地承包權(quán)。在完善“三權(quán)分置”辦法過程中，要充分維護承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項權(quán)能。承包農(nóng)戶有權(quán)占有、使用承包地，依法依規(guī)建設必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設施，自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品并獲得收益；有權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租（轉(zhuǎn)包）、入股或其他方式流轉(zhuǎn)承包地并獲得收益，任何組織和個人不得強迫或限制其流轉(zhuǎn)土地；有權(quán)依法依規(guī)就承包土地經(jīng)營權(quán)設定抵押、自愿有償退出承包地，具備條件的可以因保護承包地獲得相關(guān)補貼。承包土地被征收的，承包農(nóng)戶有權(quán)依法獲得相應補償，符合條件的有權(quán)獲得社會保障費用等。不得違法調(diào)整農(nóng)戶承包地，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。

　　（三）加快放活土地經(jīng)營權(quán)。賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權(quán)，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關(guān)鍵。土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應收益的權(quán)利。在依法保護集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預期。在完善“三權(quán)分置”辦法過程中，要依法維護經(jīng)營主體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的各項權(quán)利，使土地資源得到更有效合理的利用。經(jīng)營主體有權(quán)使用流轉(zhuǎn)土地自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并獲得相應收益，經(jīng)承包農(nóng)戶同意，可依法依規(guī)改良土壤、提升地力，建設農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設施，并依照流轉(zhuǎn)合同約定獲得合理補償；有權(quán)在流轉(zhuǎn)合同到期后按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包土地。經(jīng)營主體再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或依法依規(guī)設定抵押，須經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書面同意，并向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒�。流轉(zhuǎn)土地被征收的，地上附著物及青苗補償費應按照流轉(zhuǎn)合同約定確定其歸屬。承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營權(quán)的，不應妨礙經(jīng)營主體行使合法權(quán)利。加強對土地經(jīng)營權(quán)的保護，引導土地經(jīng)營權(quán)流向種田能手和新型經(jīng)營主體。支持新型經(jīng)營主體提升地力、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、依法依規(guī)開展土地經(jīng)營權(quán)抵押融資。鼓勵采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經(jīng)營方式，探索更多放活土地經(jīng)營權(quán)的有效途徑。

　　（四）逐步完善“三權(quán)”關(guān)系。農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提，農(nóng)戶享有承包經(jīng)營權(quán)是集體所有的具體實現(xiàn)形式，在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)。支持在實踐中積極探索農(nóng)民集體依法依規(guī)行使集體所有權(quán)、監(jiān)督承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體規(guī)范利用土地等的具體方式。鼓勵在理論上深入研究農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶在承包土地上、承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利邊界及相互權(quán)利關(guān)系等問題。通過實踐探索和理論創(chuàng)新，逐步完善“三權(quán)”關(guān)系，為實施“三權(quán)分置”提供有力支撐。

四、確保“三權(quán)分置”有序?qū)嵤?/strong>

　　（一）扎實做好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。確認“三權(quán)”權(quán)利主體，明確權(quán)利歸屬，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，才能確保“三權(quán)分置”得以確立和穩(wěn)步實施。要堅持和完善土地用途管制制度，在集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作基本完成的基礎上，進一步完善相關(guān)政策，及時提供確權(quán)登記成果，切實保護好農(nóng)民的集體土地權(quán)益。加快推進農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，形成承包合同網(wǎng)簽管理系統(tǒng)，健全承包合同取得權(quán)利、登記記載權(quán)利、證書證明權(quán)利的確權(quán)登記制度。提倡通過流轉(zhuǎn)合同鑒證、交易鑒證等多種方式對土地經(jīng)營權(quán)予以確認，促進土地經(jīng)營權(quán)功能更好實現(xiàn)。

　　（二）建立健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度。規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易，因地制宜加強農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設，逐步實現(xiàn)涉農(nóng)縣（市、區(qū)、旗）全覆蓋。健全市場運行規(guī)范，提高服務水平，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、產(chǎn)權(quán)交易、法律咨詢、權(quán)益評估、抵押融資等服務。加強流轉(zhuǎn)合同管理，引導流轉(zhuǎn)雙方使用合同示范文本。完善工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風險防范機制，嚴格準入門檻，確保土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，更好地與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應，與農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度相適應，與農(nóng)業(yè)社會化服務水平相適應。加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設，完善基層農(nóng)村土地承包調(diào)解機制，妥善化解土地承包經(jīng)營糾紛，有效維護各權(quán)利主體的合法權(quán)益。

　　（三）構(gòu)建新型經(jīng)營主體政策扶持體系。完善新型經(jīng)營主體財政、信貸保險、用地、項目扶持等政策。積極創(chuàng)建示范家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社示范社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地、農(nóng)業(yè)示范服務組織，加快培育新型經(jīng)營主體。引導新型經(jīng)營主體與承包農(nóng)戶建立緊密利益聯(lián)結(jié)機制，帶動普通農(nóng)戶分享農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營收益。支持新型經(jīng)營主體相互融合，鼓勵家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等聯(lián)合與合作，依法組建行業(yè)組織或聯(lián)盟。依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)人才支撐計劃，健全新型職業(yè)農(nóng)民培育制度。

　　（四）完善“三權(quán)分置”法律法規(guī)。積極開展土地承包權(quán)有償退出、土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款、土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等試點，總結(jié)形成可推廣、可復制的做法和經(jīng)驗，在此基礎上完善法律制度。加快農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律修訂完善工作。認真研究農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、家庭農(nóng)場發(fā)展等相關(guān)法律問題。研究健全農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押貸款和農(nóng)村土地承包權(quán)退出等方面的具體辦法。